第四节 统一人类行动的努力之二:联合国

   一、联合国的成立与联合国的职责

  生于战火的国际联盟,是在经历了第一次世界大战的血腥杀戮和巨大损失后,人们对和平强烈期盼的产物,是世界对制止战争的无限希望。但是,人类似乎是一种永远也不会吸取教训的动物,国际联盟最终没能制止战争,和平的希望成为泡影,在一战结束不到20年后,更为惨烈的第二次世界大战就爆发了。

  第二次世界大战的灾难更甚于第一次世界大战,被卷入的国家和地区达61个,人口达20多亿,占当时世界人口的80%,战争造成的伤亡达1亿人,其中死亡人数超过5500万,大战造成的损失无法用数字准确统计,这是人类文明史上一场无法弥补的大灾难。

  亲身感受了两次世界大战的巨大灾难,人们对和平的期盼更为强烈,希望能有一个机构可以真正统驭世界,确保和平,联合国的诞生正是人们强烈呼唤和平的结果。

  与国际联盟一样,联合国也孕育于战火,鉴于国联在制止战争方面表现得软弱无力,在统驭世界方面无所作为,联合国吸取了国联的各种经验和教训,致力于建立一种有效的世界安全体系。

  联合国是在第二次世界大战的反法西斯阵线基础上建立起来的,最早于19416月,由英国、法国、澳大利亚等14个国家的代表在伦敦签署了《联盟国宣言》,这是反法西斯联盟的开始。两个月后的19418月,美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔发表了《大西洋宪章》,首先提出了建立“广泛而永久的普遍安全制度”的倡议,这成为以后联合国宗旨的基本思想。194211日,美、苏、英、中等26个国家的代表在华盛顿签署了共同抗击法西斯的《联合国家宣言》,在这里第一次提出了“联合国家”的概念。

    1943年初,斯大林格勒保卫战的胜利,使战争形势明显向着有利于盟军的方向发展,随着各大战场盟军的节节胜利,如何构建战后的世界格局,确保长期的世界和平,成为美国、苏联和英国等主要盟国领导人思考的重要问题。194310月,美、苏、英、中四国代表在莫斯科举行会议,共同签署了《莫斯科普遍安全宣言》,宣言主张:“有必要在尽早可行的日期,根据一切爱好和平国家主权平等的原则,建立一个普遍性国际组织,以维护国际和平与安全,所有爱好和平的国家,无论大小,均可以加入这一组织。”宣言为要建立的普遍性国际组织迈出了实质性的一步。

    1944821日至107日,在华盛顿附近的敦巴顿橡树园就创建未来国际组织的问题,美、苏、英、中四个主要国家召开专门会议,提出了《关于建立普遍性国际组织的建议案》,该建议案就未来国际组织的名称、宗旨、原则、组织成员、主要机构以及关于维护国际和平与安全,和进行国际经济、社会合作的安排等各方面的问题作出了明确的规定,这次会议为联合国的成立奠定了基础。但会议遗留下两个问题尚未解决,即大国否决权的范围和联合国创始会员国问题。在19452月的雅尔塔会议上,美、苏、英三国首脑就上述悬而未决的问题最后达成一致意见,这就是“雅尔塔方案”,其中最重要的就是“五大国一致同意原则”。

    1945625日,在美国海滨城市旧金山,50个国家的代表隆重集会,一致通过了联合国宪章及国际法院规约,626日举行了历时8个小时的签字仪式,加上约定之后补签的波兰,联合国创始会员国共51个。626日后来被联合国定为“宪章日”。宪章于19451024日生效,这一天被定为“联合国日”,联合国正式成立。

  相对国际联盟,联合国在机构设置、权限划分以及议事制度和表决制度方面都有所创新和发展,同时,联合国不仅仅是一个保障世界安全、维护国际和平的组织,还致力于“促成全球人民经济与社会之进展”。

  联合国设有联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院、秘书处等6个主要机构。

  联合国的最高权力机构是联合国大会,它由联合国全体成员国所组成,每个成员国享有一票的投票权,体现了主权平等的原则。

  安全理事会是联合国最重要的机构之一,是联合国维持国际和平与安全方面的主要责任机构。安理会由美、苏(俄)、中、英、法五个常任理事国和10个非常任理事国组成,安理会解决问题的一个非常重要的原则就是“大国一致”原则,即安理会通过非程序性事项的决议,应以15个理事国中的9票可决票通过,并要求5个常任理事国的同意票通过,也就是说任何常任理事国都有一票否决权。

  经济与社会理事会是联合国的执行与主管机构之一,其职能是协调联合国及各专门机构的经济与社会工作。托管理事会也是联合国的一个执行与主管机构,负责监督托管领土的事务。国际法院是联合国的主要司法机构,只受理国家间的诉讼。秘书处是联合国的日常办事机构,为联合国其他机构提供服务与后勤工作,并执行与落实这些机构制定的方针、政策,并为此开展各项活动。

  二、无力维护世界和平

  维护世界和平,构筑集体安全体系是联合国的主要宗旨,也是联合国成立的初衷。联合国成立了60余年,虽然第三次世界大战没有爆发,但局部战争从来都没有间断过,大大小小的武装冲突更是时有发生,这些战争与武装冲突造成的死亡人数达2000多万,是第一次世界大战的两倍。算起来,大的冲突发生了近200次,有些战争的规模还非常大,卷入的国家也很多,如朝鲜战争、越南战争、中东战争、两伊战争、伊拉克战争等,联合国在维护世界和平,解决局部冲突上常常是心有余而力不足。

  影响联合国维护世界和平的根本因素是国家利益的不同。作为一个国际组织,联合国的职权是国家赋予的,主权国家自身的利益从来都高于联合国的利益,联合国的一切决定只要与某些国家的利益发生冲突,必然遭到这些国家的抵制,如果这些国家是具有相当实力的国家,或者有大国作为后台,联合国的决定就肯定贯彻不下去,因此,在妨碍联合国维护世界和平方面,国家利益中的大国利益又表现得尤为突出。联合国的所有重大决定只有与大国利益趋于一致,或者不发生重大冲突时才有可能获得贯彻执行。

  就联合国的维和行动而言,自19486月第一次中东战争中联合国采取第一次维和行动,至1988年冷战结束,期间40年只采取了13次维和行动,而1989年以来,则每年都有维和行动,有时一年的维和行动超过10次。这是因为冷战期间美苏两个超级大国所领导的不同阵营利益很难统一,在安理会则很难就一项维和行动达成一致,由于各国从来都不愿抛开自己的局部利益而站在人类的整体利益角度客观评判某一问题,在联合国的舞台上常常是一国赞成另一国则必然否决,反之也是如此,从而演出了一幕幕令世界深感失望的闹剧。冷战结束后,随着苏联的解体,大国矛盾趋于缓和,国家之间的竞争更多地转移到经济与社会发展方面,各国都希望有一个和平稳定的国际环境,对于维和方面有着共同的希望,因此,维和行动采取的次数便较之前多得多。

  但是,冷战后随着一超多强的世界基本格局的形成,作为世界唯一超级大国的美国则更多地致力于用自己的意志去左右联合国,以维和与反恐为名,行扩张之实。当然,联合国也不是事事都会听其摆布,一旦联合国不能按自己的意志行事时,美国就会抛开联合国单独采取行动。

    2003年美国借反恐为名,计划推翻伊拉克萨达姆政权,全世界对美国的行为都看得非常清楚,所谓反恐只不过是借名而已,为了中东的石油,推行自己的霸权主义这才是其本质。因此,对于美国的这一行为,绝大部分国家都给予了坚决抵制,世界各地声势浩大的示威游行此起彼伏,形成了冷战之后从来没有过的世界人民共同一致的自发行动,就包括美国传统主要盟友的法国和德国都表示坚决反对。美国曾试图得到安理会的授权,但五大常任理事国除美国和英国外,其他三个国家都明确表示反对,甚至放风要动用否决权。在不可能得到授权的情况下,美英等少数几个国家便绕开联合国,单方面对伊动用武力,推翻了萨达姆政权。

  不顾国际社会的一致反对,公开挑衅联合国决定,或者绕开联合国单方面采取行动的公然侵略行为,在联合国存在的60余年中频繁发生,屡见不鲜。如对以色列公然侵占阿拉伯领土,阻止巴勒斯坦建国的行为,联合国曾多次通过决议,但是倚仗着美国后台,以色列就是不执行决议,联合国也没有办法。对于有些涉及主要大国直接参与的行为,联合国更是无能为力,有时甚至敢怒而不敢言。如华约入侵捷克斯洛伐克、苏联入侵阿富汗、北约对南联盟的战争、美国入侵格林纳达、美国入侵巴拿马等等。至于二战后的最大的两次局部战争,即朝鲜战争与越南战争,由于对阵双方的实际后台都是大国,在解决争端、避免杀戮方面联合国更是不可能有所作为。

  联合国在维护世界和平方面频繁地遭遇大国的挑衅,每一次这样的挑衅就是对联合国威信的一次沉重打击,这样的事例非常多,以下仅对其中三次较为典型的事例进行阐述。

    1、朝鲜战争

  朝鲜半岛的分裂状态也是大国所致。自19世纪末朝鲜逐步沦为日本的殖民地,1910822日,在日本的胁迫下朝鲜与日本签订了《日韩合并条约》,日本将朝鲜完全吞并。1945年,第二次世界大战盟军的胜利使朝鲜脱离了日本人的统治,在此之前,随着苏联出兵中国东北和朝鲜,美国担心由苏联独占朝鲜会有损自己将来在远东的利益,在日本宣布投降的当日,美国匆忙之中调兵赴半岛占领朝鲜南部,并提出以北纬38°线为界,以北地区为苏军对日受降和占领区,以南为美军受降和占领区,这一受降的临时分界线以后成为将朝鲜半岛分裂为两个国家的国界线。

    194512月,在莫斯科召开的美、苏、中、英四国外长会议上,决定对朝鲜实行5年的托管,然后再过渡到独立。由于美苏的互不信任,使得莫斯科会议后不久,两国的矛盾就开始趋于表面化,并逐步进入冷战状态,在朝鲜问题的主导权上也争夺得越来越激烈。

    1948815日,朝鲜南方率先成立以美国支持的流亡政治家李承晚为总统的大韩民国政府,首都定于汉城。紧接着99日,北方成立以苏联支持的仅30多岁的革命家金日成为首相的朝鲜民主主义人民共和国,首都定于平壤。联合国曾试图在这两位政治领袖之间进行调解,但由于两人的要求差距非常大,根本不可能融合到一起,并且各自在其后台的支持下积极扩充军事力量,在38°线两侧形成对峙状态,双方都宣扬要统一半岛。

    1950625日,朝鲜内战终于爆发,处于绝对优势的北朝鲜人民军越过38°线迅速向南推进。

  在战争爆发的当天,美国便即刻采取行动,一方面调兵挽救李承晚政权,另一方面将朝鲜问题提交联合国安理会。

  由于苏联是安理会常任理事国,拥有否决权,本来美国要在安理会通过关于朝鲜问题的决议并不是一件容易的事,但此时的苏联正在因中华人民共和国的代表权问题对安理会表示抗议,因而暂时拒绝参加安理会会议。美国巧妙地利用了这一苏联缺席的机会,使得安理会在第二天就通过了美国提出的要求立即停火,并要求北朝鲜军队撤回到38°线以北的提案。627日,安理会又要求联合国向大韩民国提供武力援助,同一天,美国总统发表声明,宣布美国决定武力干涉朝鲜,并命令其空军和海军掩护南方政府军的撤退。

    77日,安理会又通过一项决议,授权以美国为主成立一支联合国军队,使用联合国旗帜,最高指挥官由美国指派,并授予联合国全权。8日,杜鲁门总统任命麦克阿瑟为联合国军总司令。

  在此之前,虽然有美国的海、空军支援,而且美军先遣队已经抵达半岛,但是北方军队进展却非常顺利,战争仅进行三天多,628日韩国首都汉城便失守。紧接着,人民军连续发动四次战役,至8月中旬,将韩国军队和美军压缩到半岛最南端的釜山附近的1万平方公里左右的区域,至此,南方的90%的地区已在金日成之手,似乎胜利伸手可得。

  此时,以美军为主导,其他15个国家参加的联合国军队,在麦克阿瑟的指挥下正在迅速增兵釜山,人民军则再也不能继续向前推进。同时,机敏的麦克阿瑟则在策划一场扭转战局的大的战略行动。

    915日,麦克阿瑟指挥7万余名机械化步兵,在260艘舰艇、近500架飞机的配合下,在朝鲜半岛中间的蜂腰部组织实施登陆行动,并一举获得成功。登陆后的联合国军迅速向前推进,金日成的人民军被切成两截,形势急转直下。

  联合国军以同样迅速的行动很快解决了南部的人民军,28日即夺取汉城,现在的问题是要不要越过38°线。此时苏联已经回到安理会,关于越过38°线的问题如果要在安理会进行表决肯定会遭到苏联的否决,于是,在美国的策划下将这一问题绕过了安理会,被直接提交给了联合国大会,107日联合国大会决定,为在朝鲜建立一个统一的民主政府,可采取一切有组织的行动。

  此时,在杜鲁门的指令下韩国军队事实上已于101日越过了38°线,在联大通过决议后的第二天联合国军也越过了38°线,19日平壤失守,联合国军继续向北挺进,战火迅速蔓延至中朝边境,人民军已经不能组织起有效的抵抗。

  面对战争已经危及到国家安全,在金日成的请求下,中国主席毛泽东反复斟酌,决定派出以彭德怀为总司令的中国人民志愿军赴朝对阵联合国军。

    1019日,志愿军在彭德怀的指挥下秘密入朝,25日首先与韩国军队遭遇,111日与美军遭遇,骄傲的麦克阿瑟虽然感到了新的对手要强大得多,但还是不以为然。然而,这次他彻底低估了自己的对手。

  就像是战争的第一阶段重演一样,麦克阿瑟的计划迅速被彭德怀打破,连续三次战役,联合国军没有招架之力,志愿军在苏军战斗机的有限空中支援下迅速向南突破,1231日越过38°线,195114日攻占汉城。

  面对联合国军的失败,杜鲁门总统在国内面临弹劾的可能,对于麦克阿瑟指挥不力且又不听话,杜鲁门作出了撤换麦克阿瑟的决定,改由李奇微担任联合国军总司令。在以后的战争中战线基本上稳定在38°线附近。

  到1951年中,战争处于僵持状态,双方进入打打停停、边打边谈判的阶段。又经过两年多时间,1953727日,交战双方终于在板门店签订了《朝鲜停战协定》。

    2、苏联入侵阿富汗

    19791227日,苏联公然向自己的中亚邻国阿富汗出兵,占领这个并不属于华沙条约成员的奉行中立和不结盟的第三世界小国,杀死阿富汗领导人阿明,这一明目张胆的侵略行为引起全世界的一致反对。

  阿富汗是中亚伊斯兰国家,苏联与阿富汗接壤的地区是自己的几个穆斯林加盟共和国,此时的伊朗和巴基斯坦对苏联并不友好,如果再出现一个不友好的阿富汗与伊朗和巴基斯坦捆在一起与苏联作对,对于苏联与阿富汗有着相同民族与信仰背景的南部边疆地区的局势必然不利。因此,苏联一直致力于有效地控制阿富汗。

    1973727日,苏联策动一批亲苏军官支持前首相达乌德发动政变,推翻了查希尔国王的统治。但是,达乌德上台后对苏联并不是言听计从,时时还做出一些显示自己独立于苏联的事,达乌德的行为得到了美国和伊朗的赞誉和大力支持,苏联对此极为不满。1978427日,苏联再次策动塔拉基发动军事政变,不仅推翻了达乌德政权,还杀死了达乌德全家和一些忠于达乌德的政府官员。

  塔拉基曾在苏联学习过,是典型的亲苏派,但在统治国家上则手段并不高明,执政后不久就引起国内人民群众的普遍反对。19793月阿明出任阿富汗总理,他和塔拉基在国内外政策上有着严重的分歧,而且斗争日益尖锐化和表面化,为了控制政局,在苏联的支持下塔拉基密谋准备暗杀阿明,但是塔拉基的暗杀计划被阿明获悉,阿明事先采取行动,反而杀死了塔拉基,阿明则自任革命委员会主席兼政府总理,集军政大权于一身。

  这一结果出乎苏联的意料,但是既已成事实,为了稳住大局,苏联领导人勃列日涅夫还是违心地向阿明发来贺电表示祝贺,贺电中称阿明为“苏联的忠实朋友”。

  但是,阿明一上台便采取了一系列疏远苏联的举动,苏联几次邀请阿明访苏但均遭拒绝,不仅如此,阿明还公开谴责苏联插手阿富汗事务,并要求苏联召回大使。在人事上阿明则撤换亲苏派人士,安插自己的亲信。阿明还频繁与美国代办和美国作家等人士接触,并表示希望与美国恢复正常关系,这一切使得莫斯科极为恼火。

  对于有效地控制阿富汗苏联曾设定过两个方案:其一是苏联军队直接出兵并加入阿富汗军队,使阿富汗军队对苏联军队产生依赖,从而控制阿富汗政权;其二是扶植阿富汗亲苏派领导人,使之始终保持亲苏政策。对于后者苏联认为是最佳方案,但是由于屡试屡败,于是苏联决定放弃这一方案,择机出兵占领阿富汗。

    19791227日晚,驻阿苏军发动突然袭击,同时向阿国家广播电台、人民宫和阿明所住的达鲁拉曼宫挺进。阿明的警卫部队没有重型火炮,根本无法阻挡苏军的坦克和装甲车,仅两三个小时便结束了战斗,阿明全家被杀,包括阿明在内,还有他的4个妻子和24个子女,被杀的还有住在达鲁拉曼宫的所有政府要员。

    28日凌晨,陈兵于苏阿边境的苏联机械化部队越过边境线,迅速向阿腹地挺进,苏军很快占领阿富汗全境,在苏军的占领中大批平民惨遭杀害。

  苏联的侵略行为引起了世界的公愤,198015日至9日,应52个联合国会员国的要求,安理会召开紧急会议,审议谴责苏联入侵阿富汗,要求苏联无条件撤军的提案,15个安理会理事国13票赞成,但提案遭到苏联的否决。

    110日至14日,联合国大会召开紧急特别会议,以10418票的压倒性多数,通过了巴基斯坦等24个国家提出的决议案,谴责苏联的侵略行为,要求苏联从阿富汗无条件撤军,呼吁各方给予阿富汗人民人道主义援助。

  但是苏联根本不理睬联大决议,拒不从阿富汗撤军。

  此后的每次联合国大会,要求苏联从阿富汗撤军都是其重要议题,而且每次都是以超过100票的压倒性多数得以通过。苏联却从来不把这些决议放在眼里,一直坚持不撤军,而对于这个超级大国联合国则无可奈何,毫无办法。

  苏军对阿富汗的占领近10年,直到戈尔巴乔夫上台后调整苏联的国内外政策,考虑到占领阿富汗得不到什么便宜,反而在各方面损失很大,才于1989215日心甘情愿地自行决定撤出阿富汗。

    3、北约轰炸南联盟

  科索沃是南斯拉夫联盟塞尔维亚共和国的一个省,人口220万,其中超过90%为阿尔巴尼亚族,不到10%为塞尔维亚族以及黑山族、马其顿族等其他民族。二战后,在铁托领导下成立了南斯拉夫联邦,1974年作为阿族聚居区科索沃成为南斯拉夫联邦的自治省。20世纪80年代末,苏联国内独立思潮波及东欧,阿族要求独立的呼声也越来越高,1988年南联邦取消了科索沃自治地位。

  苏联解体后南联邦也随之解体,原联邦的塞尔维亚共和国与黑山共和国组成南斯拉夫联盟。在南联盟成立之前的1991年,科索沃的阿族就自行搞过一次全民公决,决定成立独立的科索沃共和国,并成立了科索沃解放军,但是这一决定没有得到塞尔维亚和南联盟的同意,至于科索沃解放军因其背景复杂,并涉嫌贩毒和国际犯罪,美国曾将其定为恐怖组织。

  苏联解体后华沙条约组织解散,与之抗衡的以美国主导的北大西洋公约组织在失去对手的情况下,不仅没有收缩,反而选择了东扩。北约的意图是吸收原华约成员以逼近俄罗斯,压缩俄罗斯的生存空间。对于北约的东扩,原华约成员国纷纷予以响应,但是,在东欧各国中南联盟却没有提出加入北约的要求,于是,南斯拉夫成为北约东扩的一大障碍,南联盟及其领导人米洛舍维奇也就成了美国及其北约的眼中钉,整垮南联盟与米洛舍维奇成为北约的既定目标。

    1994年北约终于找到机会,利用波黑的内战,向波黑境内的塞族人发动空袭,迫使塞族于19951214日同意签订停战协议。

  但是,北约的目标并没有完全达到。由于科索沃解放军是一支阿族分离主义武装,其目标是将科索沃从南联盟分裂出去,成立独立的科索沃共和国或者是大阿尔巴尼亚共和国,这与北约整垮南联盟的目标是一致的,因此,科索沃解放军悄悄地从美国的恐怖组织名单中被抹去,并公开支持这一阿族分离主义武装。

  在外部环境很有利的情况下,科索沃解放军迅速发展壮大,并频繁与塞尔维亚警察发生交火,常有死伤事件发生。1999115日,塞尔维亚警察在科索沃的两个村庄搜捕5天前杀害警察的凶手时,同阿族人再次发生冲突,并造成人员死伤。16日欧洲安全组织驻科索沃观察团团长沃尔克向新闻界宣布,经他调查,发现塞尔维亚警察屠杀了45名手无寸铁的阿族平民,这一指责使得西方舆论哗然。虽然经法医鉴定,这45名阿族人员是在战争中被打死的武装分子,而且事后连沃尔克本人也承认他并不能确认这45人为阿族平民,但是这一事件却成了北约轰炸南联盟的借口。

  美英等国纷纷谴责南联盟所犯“滔天罪行”,北约也紧急召开会议,准备对南联盟动用武力,予以惩罚,并集结了400多架战机,准备在南联盟与阿族的谈判破裂后对南联盟实施轰炸。315日双方的谈判宣告破裂,战争进入倒计时。

  对于北约绕过联合国,对一个不属于自己组织内的主权国家使用武力,在全世界范围内掀起了一片反战浪潮,大规模的游行示威一浪高过一浪,就连包括美、英、法、德各北约成员国的人民,也组织了声势浩大的游行示威。联合国以及安理会主要成员国俄罗斯、中国等都努力试图调解冲突,制止战争,但是,谁都无法阻止北约的行为。

    324日,北约对南斯拉夫的轰炸正式启动,装备精良的北约军队动用各种轰炸机、武装直升机、巡航导弹等,炸毁桥梁、电厂、广播电视大楼、街道以及各种建筑,包括医院和诊所。轰炸持续了78天,在北约的狂轰滥炸下,米洛舍维奇终于作出让步,南联盟军队与警察从科索沃撤出,让以北约为主的维和部队进入。

  北约对南联盟的轰炸是对《联合国宪章》的公然践踏,根据《联合国宪章》,区域性国际组织所采取的武力行动必须是安理会授权下的执行行动,“如无安全理事会之授权,不得以区域办法和区域机关采取任何执行行动”,而且经安理会授权的行动也得接受联合国的监督。

  作为联合国的会员有责任和义务履行《联合国宪章》,即使同时加入了其他国际组织也不例外。而且,同为联合国和其他国际组织的成员,应以履行联合国的义务处于优先,就是在《北大西洋公约》中也有明确规定履行联合国义务,遵守《联合国宪章》的条款。

  北约绕开联合国对南联盟实行轰炸这一违背《联合国宪章》的行为,使联合国被边缘化,使联合国的权威受到自建立以来最大的挑战。华约解体后,以美国为首的北约其实力在世界上已经无人能与之抗衡,他们为所欲为,将联合国抛在了一个旁观者的位置,对联合国的挑战远远超过了冷战时期美、苏等国绕开联合国的单方面行动。因为,冷战时期对于大国的单方面行动联合国虽然起不到实际阻止作用,但是还能够“敢怒敢言”,可以通过决议从道义上进行谴责,而冷战后的北约强大到谁都惹不起,联合国已经变得“敢怒而不敢言”。

  在这一事件中,直到北约认为已经达到了自己想达到的目的,但还需要一个为自己的侵略进行正名的程序时,才心甘情愿地将这一问题提交安理会讨论。事实上,联合国只是起了一个为北约收拾烂摊子的作用,在世人的眼里它已经变成了一个招之即来,挥之即去的俯首听命者。

   三、艰难的裁军之路

  (一)难以融合的分歧

  联合国宪章指出,联合国将致力于尽量减少世界人力及经济资源消耗于军备。根据宪章规定,联合国大会和安理会负责裁军和调整军备事宜。

  为了推动裁军进程,联合国先后成立了一系列裁军谈判机构与组织。针对核子武器对人类的威胁,1946124日,联合国在安理会下设立了原子能委员会,这是联合国的第一个裁军组织,其成员由安理会成员与加拿大组成。该委员会首先重点就美苏双方提出的核国际管制方案进行了审议,但是各自方案分歧很大,不可能达成一致。

  就当时美苏两国的特点看,美国已经拥有核武器,而苏联则是在积极研制核武器;苏联的常规军备有优势,美国相对则弱一些;美国是一个开放的国家,军备保密性差一些,苏联则比较封闭,军备保密性好;在联合国的地位方面美国对大部分联合国成员具有号召力,相对这一点苏联在联合国的地位比较孤立,但在安理会有一票否决权,受大国一致原则约束的有关决议则受苏联的制约。

  美苏双方都非常了解自己,也了解对方,整个裁军谈判始终都围绕怎样发挥自己的优势而压制对方的优势,怎样回避自己的劣势而针对对方的劣势而展开,由于都不愿在实质问题上作出让步,这就使得谈判很少能够取得进展。

  在关于核国际管制方面美国主张要等到核管制体制完成后才全面禁止原子武器,并建议成立联合国专门机构,对原子能方面的活动进行监督和检查,该组织具有对世界原子能活动的领导、控制和批准权。

  苏联则主张无条件地禁止制造和使用原子武器,对现有原子武器要求予以销毁。因为在苏联看来,生产原子武器的设备比原子武器更容易被发现,美国的计划等于剥夺了苏联发展原子武器的权力,而且由于苏联在联合国处于弱势,联合国的专门机构必定会控制在美国手中,这一机构所拥有的权力使得苏联的核计划无保密可言。于是,针对美国的建议苏联提出了一项公约草案,要求禁止生产和使用核武器,并规定在公约生效后的三个月内对现有核武器进行销毁。

  美国对苏联的公约草案同样坚决反对,因为这一公约无疑就是要求美国放弃自己的核优势。由于双方矛盾非常尖锐,没有达成任何一致。

    1947年根据苏联的建议,在安理会下设立了常规军备委员会,这是关于裁减常规军备的专门机构,其组成就是安理会成员国。由于苏联在联合国的弱势地位,该委员会通过的决议事实上都是针对苏联的,自然也就遭到苏联的反对。1950年苏联因为中华人民共和国的代表权问题,退出了原子能委员会和常规军备委员会,苏联的退出使得谈判失去了对象,裁军工作被迫停止。

    1952年根据美国的建议,在联合国大会下设立一个单一的裁军委员会,该委员会统一负责核武器与常规武器的裁军工作,同时,原子能委员会和常规军备委员会宣告解散。美国建议成立这一裁军机构用意是很明显的,因为当时苏联对联合国的影响较弱,但在安理会则有一票否决权,将裁军委员会置于联合国大会下,是为了避免苏联在安理会的否决权。

  在裁军委员会美苏的意见分歧仍然非常大,苏联建议按比例裁减常规军队,这是因为当时苏联的常规军数量以及与苏联处在同一条阵线的中国的常规军数量都处于明显优势,如果按比例裁军无疑这一优势会继续保持。因此,苏联的建议一经提出便遭到了美国及其他西方国家的反对,他们提出的新的裁军方案是各国都应限制具体的军队数量,这就意味着要求苏联和中国放弃自己的常规军优势,这样的方案当然不可能被苏联接受,因此裁军再次陷入僵局而无法继续下去。

  为了打破这一僵局,在联合国大会的建议下,19544月,在裁军委员会下设立了一个裁军小组委员会,这是便于裁军各方在私下谋求一致的可能而特意设立的机构,由美、苏、英、法、加五国组成。

  此时裁军谈判的条件已经发生了很大的变化,因为苏联于19498月爆炸了原子弹,又于19538月爆炸了氢弹,英国也于195210月成功地爆炸了第一颗原子弹,美国的核垄断地位已经失去。因此,苏联的裁军立场发生了很大的变化,对于美国与西方国家的一些建议方案破例有选择地接受了一些,这就使裁军小组初期的工作出现了一些起色。

  但是好景不长,在谈判桌上美国得寸进尺,针对苏联还没有核反应堆,美国希望在这方面继续保持自己的优势,提出了核裁军必须要首先削减裂变材料的生产。对于美国的要求苏联人非常愤怒,一气之下便退出了裁军小组委员会,裁军再次失去对象而陷入僵局。

    19603月,联合国在多方努力下,决定成立一个十国裁军委员会,即以美国、英国、法国、意大利和加拿大为一方,以苏联、保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克和罗马尼亚为另一方的十个国家组成的裁军委员会,这实际上包括了东、西两个阵营的主要成员。

  对立双方一开始就分歧很大无法调和,苏联方面强调全面裁军,而美国方面则强调在国际监督下裁减一切类型的军备和武装部队。双方各持己见,互不相让,谈判进行了仅一个多月就继续不下去了。而后,627日,苏、保、波、捷、罗五国宣布,由于西方集团对裁军不感兴趣,因此决定退出十国裁军委员会,于是十国委员会宣告解散。

  (二)主角并非联合国

  裁军涉及的都是大国,联合国左右不了这些大国,因此,在裁军方面联合国扮演的角色只是组织和协调裁军谈判,而且在组织和协调方面的作用也极其有限,谈判各方愿意谈时就可以谈,不愿谈时谈判也就终止了。并且裁军方案完全视谈判各方的谈判结果而定,至于联合国的相关决议只是对谈判结果履行一下表决手续,谈下来了就没有通过不了的决议,没谈下来也就没有决议可形成。

  裁军谈判进程时好时坏,在近60年的裁军谈判历史中唱主角的基本上是以美国为首的西方集团和以前苏联(俄国)为首的东方集团,其结果完全取决于这两个国家的态度。

  早期的裁军谈判由于双方的互不信任基本上没取得什么成果,随着美、苏、英、法相继成为有核国家,各国都意识到裁军的重要性,特别是核裁军以及控制核武器扩散的重要性,因此美苏都在寻找裁军谈判的突破口。1959918日,苏联最高领导人赫鲁晓夫在14届联大上发表了《全面彻底裁军宣言》的讲话。1961年肯尼迪当选为新的美国总统,他曾估计,如果爆发核战争,在18小时之内世界死亡人数将达到1.5亿,这一数字超过了第二次世界大战死亡人数的二倍,是一战死亡人数的15倍。

  对核战争的深切忧虑,使得双方再一次走到谈判桌前,19619月,双方终于通过反复磋商形成了《裁军谈判商定原则联合声明》,并将《联合声明》提交16届联大。19623月和4月,美苏两国又分别向18国裁军委员会提交了《在严格国际监督下全面彻底裁军条约》,和《关于在和平世界中实现全面彻底裁军条约的基本规定的大纲》,但这只是双方共同就全面彻底裁军这一前提达成的一致,但在裁军的时间和基本原则上分歧却很大,全面彻底裁军最后仍然只是停留在裁军委员会和联合国大会的争论议题上。

  进入1981年,里根就任美国第40任总统,在美苏三四十年的军事与经济竞争中苏联渐显力不从心,其国力已经很难支撑无休无止的军备竞赛。里根敏锐地察觉到了这一点,于是一种新的整垮对方的办法产生了。里根上台后不久就提出了一套战略防御计划,这就是要将向美国进攻的战略弹道导弹摧毁在到达美国本土之前,这一计划以后被人们称为“星球大战计划”。里根的这一举动就是故意要挑起军备竞赛,通过军备竞赛搞垮苏联经济,最后达到整垮整个东欧集团的目的。

    “星球大战计划”遭到苏联的坚决反对,但是反对归反对,军备竞赛也就随之而起。1985年戈尔巴乔夫上台时苏联早已是外强中干,摇摇欲坠的超级大国在这位不成熟的改革家的领导下终于走到了尽头,1991年苏联解体,东欧剧变,华沙条约组织不复存在。冷战结束,裁军也进入新的时期。

  冷战后的世界美国一国独强,反而使裁军谈判变得容易得多。1992年之后的几年,裁军谈判所取得的成果是前所未有的,根据这些裁军谈判成果,联合国也相继形成了一系列的决议和公约,例如《禁止化学武器公约》、《不扩散核武器公约》、《全面禁止核试验条约》等等。而且各国在裁军谈判之外竞相自行裁军,从几个主要军事大国军费开支占GDP的比例看,美国1991年为5.1%2000年减至3.0%;同一时期,俄国则从12%减至4.9%;英国从3.9%减至2.4%;法国从2.84%减至2.2%。从军队数量来看,1991年美国为203万,2000年减至136万;同一时期,俄国则由272万减至100万;英国从30万减至21万;法国从45万减至28万。核弹头也从最高时的7万件减少了一大部分。

  这一时期的裁军成果并不是联合国所为,而是冷战后的形势变化改变了各国利益的取向。由于美国的一超独大,各国认识到简单的军备竞赛不可能超过美国,必须首先发展经济,放弃军备竞赛,减少军费开支,提高国家实力,这样才有可能在未来的世界中提高自己的国家地位,各国主动裁军正是基于这一考量的结果。

  以中国为例,20世纪80年代中期,军委主席邓小平决定,中国单方面宣布裁军100万;90年代,新任军委主席江泽民又宣布中国自行裁减军队50万;进入21世纪后,2003年中国再一次决定裁军20万,并于2005年裁减到位,使中国的军队数量达到历史最低。

  从军备发展方面,各国在大幅度裁减军员和军备的同时,主要将注意力放在提高军队的素质与军备的现代化水平上,对于军备竞赛则已经失去了过去的冲动。例如经济实力强大的美国,2001123日违反联合国决议,宣布退出1972年与前苏联签订的《反弹道导弹条约》,如果这一行动在20年之前一定会引起苏联的强烈反应,并必然会导致新一轮军备竞赛。但此时的俄罗斯总统得知这一消息后反应却非常平淡,普金甚至公开表示对此并不感意外,同时认为美国退出《反导条约》不会对俄国安全构成威胁,这种表态在过去是不可想像的。

  进入21世纪,军备竞赛的另一种变化就是军事大国加快了“天军”的建设步伐。美俄两国都致力于在陆军、海军和空军之外建立一支独立的太空作战部队,从而将军备竞赛引至外层空间。2004年美国空军通过的《反太空行动方针》规定,要更加积极地将太空用于军事目的。200510月,联合国的160多个成员国对禁止在太空部署武器的提案投了赞成票,唯一的反对票即来自美国。

  在此方面其他国家也并非无动于衷,20071月中国发射一枚导弹成功地摧毁了自己的一颗报废的气象卫星,这使得中国的太空武器威胁至今还在被美欧国家热炒,在他们看来,“中国的反卫星能力将产生不可逆转的和长久的影响,譬如通过直接爬升反卫星系统干扰全球卫星定位系统”。他们还认为,“中国最终可能会研制共轨式反卫星武器,即绕着离卫星很近的轨道运行然后爆炸的导弹”。

  (三)毫无权威的联合国

  与其他联合国的决议、条约、公约相比,针对裁军方面的各种决议、条约、公约更加不能约束相关国家,因为裁军主要针对的是大国。

    1961年苏联计划在新地岛进行一次当量为5600万吨TNT的氢弹试验,如此巨大的爆炸相当广岛原子弹当量的近3000倍,这样的核试验与当时世界对核裁军的愿望是极不适应的。因此,1027日,联合国大会以87票赞成,11票反对和1票弃权通过了要求苏联停止这次核试验的决议,但是3天后苏联不顾国际社会的一致反对,如期进行了试验。

  禁止核试验,销毁大规模杀伤性武器,最早是于19544月由印度总理尼赫鲁通过声明正式提出的,在以后的核裁军中印度为此作过许多的努力,一直走在世界核裁军道义战场的最前列。经过多年的努力,于19954月,167个国家在《不扩散核武器条约》上签字,19969月,联大又通过了《全面禁止核试验条约》,在条约上签字的有163个国家。但正是当初核裁军的最早倡导者与积极推动者,19985月,印度因与巴基斯坦在克什米尔发生冲突,为了显示军事实力,印、巴两国相继试爆多枚原子弹,成为事实上的核国家。

  今天,除了五个核大国和印、巴之外,朝鲜也于200610月试爆了核武器,据有关人士估计,目前世界上事实拥有核武器的国家可能已经超过10个,如以色列可能就事实上拥有核武器,而有发展核武器能力的国家则已接近70个。

  《全面禁止核试验条约》的生效,要求44个有核能力的国家的签署,以及这些国家的有关权力机构的批准,但直到目前为止还有十多个具有核能力的国家尚未签署和批准该条约。特别是世界上最大的有核国家美国,1999年在参议院的表决中否决了批准该条约,而且现任总统布什已经决定不再将条约提交参议院重新表决。

  作为国际组织的联合国其权力由国家赋予,要是国家不赋予这种权力联合国什么事也办不成,特别是针对像美国这样的大国的行为,联合国更是无能为力。

  《禁止生物武器公约》的核查议定书苦苦谈判6年,终于在20017月基本达成一致,就在马上要进行签署的时候,725日美国突然宣布拒绝签署该议定书,使得联合国的所有努力,以及6年谈判的所有成果化为乌有。

  为了绕开《全面禁止核试验条约》,各国都在致力于发展第四代核武器,其实像反物质炸弹这样的武器,其爆炸威力比核武器还要巨大,但因不在禁止之列,也就成为各大国热衷于研制的对象。又如,为了绕过《全面禁止核试验条约》,20022月,美英两国又首次进行了临界地下核试验,针对美英的举动,俄、法、中等国家也都没有等闲视之。

    200732日,美国布什政府选定了新一代核弹头的设计方案,朝着制造冷战结束以来的首枚新型核弹迈出了重要一步,据相关官员透露,这一设计将在两年内给予最后批准,首批弹头将在2012年研制成功。

    1967年联合国通过的《外层空间条约》规定,严禁在外层空间部署和使用大规模杀伤性武器,严禁在外星体建立军事基地,但美俄等国则已经正式启动“天军”计划,两国的太空部队呼之欲出。

  最让人感到遗憾的是美国退出《反弹道导弹条约》。《反导条约》是美苏两国于1972年签署的,该条约以通过禁止双方发展全国性的反弹道导弹系统来确保对方的核威慑,旨在以“核恐怖平衡”来遏制核战争。冷战后的美俄实力早已非30年前的美苏实力可以形成平衡,美国一心长期从军事上领先世界、称霸全球,世界各国早就察觉到美国有可能会我行我素,单方面退出《反导条约》,为了防患未然,第56届联合国大会于20011129日,以82票赞成,5票反对的压倒性多数通过了《维护和遵守〈反弹道导弹条约〉》的决议,这是联合国大会连续第三年通过类似决议,但是20011213日,美国总统却不顾国际社会的强烈反对,宣布退出《反弹道导弹条约》。

  《反导条约》是国际军控体系的基石,在国际裁军领域有30多个条约与之挂钩,《反导条约》的废除,事实上彻底动摇了国际裁军体系,后果可想而知。

  回想联合国在裁军方面做过的所有工作,从1945年仅美国一家拥有原子弹,1946年就开始致力于国际核裁军,其裁军谈判的实际结果是拥有核武器的国家越来越多,核武器的品种越来越多,核弹头的数量越来越多。以至全世界核武库的规模最高时达到了7万件,即使现存的核弹头也论万件计。

  冷战之后的联合国在裁军领域表面上通过了许多决议,但失去了制衡的美国正在使联合国边缘化,任何决议都不可能对像美国这样的大国有任何实质性制约,事实上,对于其他大国的制约作用也十分有限。

  四、协调经济与社会矛盾的困境

  与维护世界和平以及国际裁军相比,在经济与社会领域,联合国要通过一项有关声明、宣言、公约、条约、协议和决议要容易得多,这是因为有关经济和社会的问题往往具有普遍道义的正确性,以及普遍的共同利益性。但是,联合国的决议要得到执行就要大打折扣了,具有普遍共同利益性的决议很好执行,而仅有道义性,在利益方面出现各国的不同,以及长远利益与短期利益出现矛盾,或者世界利益与本国利益出现矛盾时,这些决议便很难得到执行。

  由于相对战争与裁军而言,经济与社会问题被世界的关注度要低,紧迫性一般也要弱一些,因此,世界对联合国所通过的决议的监督力度也就比较小,这就使得那些不执行联合国决议的行为在普遍泛滥的情况下并没有引起人们真正的重视。

    1990827日至97日,在古巴首都哈瓦那联合国召开了第八次世界预防犯罪和罪犯待遇大会,仅10天时间,通过了46项决议,这样的纪录在关于战争和裁军的议题方面是不可能达到的。这是因为预防犯罪是所有国家都关心的问题,自然不会有多少反对之声,而罪犯的待遇则是一个普遍认可的道义问题,即使有些国家不打算提高罪犯的待遇,也不会在公开场合对此表示反对。

  吸毒与贩毒是人类的公害,不论哪个国家都视之为洪水猛兽,关于禁毒问题自然会得到全世界的欢迎,联合国在通过诸如《麻醉品单一公约》、《停止非法贩运麻醉品和精神药物公约》等一系列决议时都比较容易,联合国所制订的100多项反毒计划也相对容易实施与执行。

  恐怖主义也是人类公害,像通过《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的公约》、《反对劫持人质国际公约》之类的决议时,当然不可能被否决。

  环境与资源问题是关系到人类能否可持续发展的大事,仅从1972年联合国第一次人类环境会议到1992年第二次人类环境会议,20年时间,在联合国的主导下全世界就通过和签署了180多项有关环境与资源的公约、协议和条约,但是这类公约、协议和条约要执行起来就要困难得多。例如,因人类过度使用化石燃料和有机燃料,大量向空气中排放二氧化碳,使得地球气温升高,自然灾害频繁发生,所以控制温室气体的排放成为全世界普遍的呼声,由于美国是世界上石化燃料使用量最大的国家,在通过有关限制温室气体排放的《京都议定书》时,美国一味地强调植树造林和保护森林对于控制温室效应的重要性,却回避自己大量使用石化燃料所应承担的责任,因而拒绝批准《京都议定书》,同时拒签《京都议定书》的还有澳大利亚。

  又如,保护森林是保证生物多样性、防止土地荒漠化以及控制地球温室效应的重要手段,19919月联合国通过了《巴黎宣言》,向全世界呼吁保护森林,重建地球的绿色植被。以后又通过了《关于森林问题的原则声明》、《保护生物多样性公约》、《国际防治荒漠化公约》等。但是,贫穷的发展中国家无力通过发展工业和科学技术提高生产力,于是便采取“杀鸡取卵”的办法,为了生存,他们砍伐森林、出卖资源、过度放牧、过度耕种,以换取基本的衣食温饱。

  由此可见,联合国要通过上述各类决议就并不那么容易,或者即使通过了决议,但要根本上解决这类问题却十分困难。追根溯源,在于这些决议所涉及的限制内容与一些国家的视界利益发生了矛盾,在眼前利益与长远利益出现矛盾时,国家一般都会选择眼前利益,在国家利益与人类利益发生矛盾时,国家则必然会选择国家利益。

  早在1947年联合国就成立了人口委员会,1974年在布加勒斯特召开国际人口会议,并通过了《世界人口行动计划》,之后又多次专门就人口问题召开会议,并通过了一系列关于控制世界人口的决议,但是世界人口却从二战后的23亿至今天已经超过了60亿,增长了将近两倍,地球已经不堪重负。而且人口和贫困总是联系在一起的,越穷越生,越生越穷已经成为定律,联合国对这一切束手无策。究其原因,对于那些不顾联合国决议而制订不负责任的人口和婚姻生育政策的国家没有任何制约手段,而对于那些连避孕工具都无力购买,连最基本的社会保障制度都建立不起来的贫困国家又无力帮助,一味地通过决议最后只会流于形式。

  联合国还就妇女问题、儿童问题、教育问题以及人权问题等开展过许多工作,并通过了一系列的决议,但这些问题与各国的文化传统、政治背景以及经济状态密切相关,决议能否得到落实完全视各国的具体情况而论,总体上说联合国的所有决议仅仅只能起到呼吁的作用。

  早在联合国成立之初就致力于解决贫困与贫富差距问题,在联合国经济与社会理事会下成立的一系列机构中都有处理这一问题的职能,例如联合国开发计划署、世界粮食计划署、世界粮食理事会、联合国特别基金等等。有关解决贫困和贫富差距的决议也通过了许多,并在1961年通过了《联合国第一个发展十年国际发展战略》,以后又通过了第二个十年、第三个十年、第四个十年国际发展战略,这些都是关于解决发展问题,缩小贫富差距的决议。而且联合国也从各发达国家努力争取,筹集到一些资金来支持贫困国家的发展,但是这些资金相对于庞大的贫困人口显得微不足道,世界的贫困人口不是减少了,而是越来越多,贫富差距不是缩小了,而是越拉越大。